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各国针对电子烟监管产生分歧 杜绝未成年人使用是良心与底线
2019/11/1 中国投资咨询网
  在刚刚过去的九月,美国与英国针对电子烟这种新生事物产生了截然不同的态度:美国希望加强监管甚至禁止销售,而英国却鼓励烟民从传统烟草转吸电子烟,可谓“冰火两重天”。一切的分歧,源于发生在美国的电子烟“致人死亡”事件。
 
  美国电子烟遭遇“滑铁卢”
 
  2019年8月23日,美国伊利诺伊州卫生官员对外宣布:一位病人在使用电子烟后出现咳嗽、呼吸急促和肺衰竭等症状,被送往该州医院后不治身亡,这是美国首例疑似电子烟致死病例。这位美国官员还透露,该州至少有22名年龄在17岁-38岁之间的患者在使用电子烟后出现该症状,部分患者还出现了呕吐和腹泻。这是电子烟在美国流行10年后,全美第一例与电子烟相关的死亡病例。据美国疾病控制和预防中心(CDC)今年发布的一份报告显示:美国目前有3.7%的人长期使用电子烟产品,人数达到900多万。
 
  作为世界第一大电子烟消费国,类似的事件在全美不断被曝出。一个月后,随着美国乔治亚州和佛罗里达州分别新增一例疑似电子烟致死病例,美国的死亡总人数突破10人,分布于美国加利福尼亚、堪萨斯等十个州。美国食品药品监督管理局(FDA)与美国疾病控制和预防中心(CDC)在全国开展了广泛调查,希望了解导致严重肺损伤和死亡的真实原因。截至10月15日,CDC报告相关疾病死亡的人数已达33人,肺部受损人数达1479人,遍布美国49个州、华盛顿特区和美属维京群岛。
 
  伴随死亡人数的上升,还有美国政府的强力监管。9月12日,美国总统特朗普在白宫与美国卫生与公众服务部(HHS)以及FDA主管会谈,讨论电子烟带来的健康威胁问题。会谈后特朗普对记者表示,自己呼吁禁售美国市场上所有非传统烟草口味的电子烟。之后,美国卫生部部长阿萨尔也表示,FDA很快就会出台监管政策,同时美国各州及地方也纷纷提出临时监管措施。官方的态度引起了渠道、媒体甚至生产商的一系列连锁反应——9月中旬,全美最大的零售商沃尔玛宣布停售电子烟,随后美国超市连锁巨头克罗格、美国最大连锁药店运营商沃尔格林也宣布加入到停售电子烟的行列。同时,美国哥伦比亚广播公司、维亚康姆公司和CNN的母公司华纳媒体先后宣布不再播放电子香烟广告。作为受争议最大的美国电子烟企业,Juul Labs在9月25日发表声明称,其首席执行官决定辞职,并将在美国停止一切电视、网络及纸质媒体的产品广告。而在此前,这家企业的估值已经超过了380亿美元。
 
  这种对电子烟的抵触情绪甚至跨越大洋,蔓延到全球。9月19日,印度财政部长西塔拉曼宣布:印度将全面禁止电子烟的生产、进出口、销售及广告等相关业务。这项禁令不直接适用于吸电子烟的行为,但它意味着印度电子烟使用者将不能合法购买相关产品。而在中国,关于电子烟的话题,屡屡登上微博“热搜榜”。这不仅源于中国有着超过3亿烟民,还因为这里是电子烟的故乡。2003年,中国药剂师韩力发明了电子烟,而在今天,中国拥有全球电子烟90%的专利、90%以上的产量,以及接近90%的出口。但令人倍感蹊跷的是:在全球近百个可以合法使用电子烟的国家里,死亡只发生在了美国。而在另一个电子烟消费大国——英国,其卫生署的一位官员在9月中旬表示:“我们这里所有电子烟烟民都活得好好的。”
 
  英国的“反击”
 
  拥有170多年历史的《经济学人》与上述英国官员同时发声。这家权威媒体在九月中旬发布文章称,公众对电子烟的误解,其实源自当下电子烟的发展乱象。其中一个核心事实是:引发死亡的电子烟并非来自正规商店购买的产品,而是来自街头的劣质货。最初的6起有关电子烟的投诉纠纷中,有5起是用户使用了非法购买的电子烟产品。剩下1起,其烟油是用户从俄勒冈州一家合法大麻商店自购的。
 
  “当你从一个不受监管的渠道那里购买一种未经许可的液体时,你根本不知道你将面临什么。这就是为什么政府也不鼓励人们饮用非正规渠道的假酒,因为这些假酒可能是致命的。以哥斯达黎加为例,最近有25人死于甲醇。与酒精一样,监管机构也应该明确区分非法电子烟和那些合法但未经认证的产品。”《经济学人》称。英国公共卫生部烟草控制负责人Martin Dockrell则表示:“这些人在街头购买或自制非法烟液,大都含有大麻成分,如THC(四氢大麻酚)。这些产品出自黑市,与正规渠道购买的电子烟完全不一样。”在控烟方面,英国国民保健署和英国公共卫生部都支持使用电子烟而不是吸传统卷烟,并鼓励电子烟的使用者随时报告任何不良反应。在2018年,英国公共卫生部建议医院出售电子烟,并为患者提供电子烟休息室,以鼓励人们从传统烟草向电子烟转换。
 
  与特朗普相反,时任英国首相卡梅伦曾向媒体公开表明支持电子烟在英国发展。“很显然,电子烟是非常成功的戒烟方式。我们应该看一下英国公共卫生部的报告,已经有大约超过一百万的烟民使用电子烟来帮助他们戒烟或彻底替代抽烟。”他表示。而美国事件的走向,则越来越符合《经济学人》的判断。9月28日,美国疾病控制和预防中心(CDC)在其官网上披露:对使用电子烟引起的肺损伤最新调查结果表明,大麻产品在此次疫情中起了一定作用。根据CDC最新发布的《发病率和死亡率周报》报告,在这次疫情中,77%的人使用了含有THC的产品,或者同时使用了含有THC的产品和含有尼古丁的产品。
 
  美国第一大报纸《今日美国(USATODAY)》在一篇调研报道中指出,“这在一定程度上要归功于特朗普去年12月签署的2018年农业法案,该法案允许在美国多个州种植和销售大麻,并为含大麻的产品创造了一个大众市场。”《经济学人》则表示:规范电子烟比试图消除它更明智。“使用电子烟可能是一种危险的习惯,但它的致命性远远低于传统香烟。”文章建议各国政府应以欧盟为参考,严格控制电子烟烟油中的尼古丁含量,还应规范电子烟的广告宣传方式,特别是严禁针对未成年人营销。
 
  但很明显,美国并没有做到这一点。
 
  电子烟监管跌宕史
 
  “在美国电子烟的监管历史上,曾经有几次政策的转折,但最后都没有管到点子上。”中国电子协会电子烟行业委员会常务副会长姚继德说。早在2009年,美国众议院曾通过一项决议,将电子烟作为药物输送设备进行管理:限制供货量、限制销售渠道,试图从货源、营销两端切断电子烟的活路。这种高压政策引起美国本土电子烟企业的反弹。美国两大电子烟公司——NJOY和Smoking Everywhere以电子烟几乎不含传统卷烟中致癌的化学物质为由,在华盛顿美国联邦最高法院起诉美国食品药品管理局。
 
  曾经亲历这起诉讼的姚继德回忆,“因为FDA说重金属物质超标,但超出多少,他们没有具体的指标”。最终,联邦法院裁决:电子烟可以作为烟草产品进行监管,并且“不是药品或设备”。随后,美国迎来了电子烟的蓬勃发展期。高峰时,这个国家有18000多家电子烟实体店;电子烟行业在报纸、电视、网络等方面的广告投放每年呈几何倍增长。
 
  今年6月,美国食品药品管理局发布了《新型烟草产品上市前申请(PMTA)指南》,该指南对电子烟碱输送装置、电子烟及类似蒸汽产品在美国上市提出了要求。随即便有分析人士指出,尽管指南已经出台,但仍然存在许多问题:企业在提交化学成分检测报告的时候没有限制,只需要告诉FDA其产品是安全的即可。也就是说,美国PMTA对如何严格对待或支持新型烟草产品并没有提供标准,只规范了申请时间、申请产品范围等。据美国媒体报道,在监管空白的黑市,因为没有严格质量检测而流向市面的大麻油在加热后将释放氰化物,这是一种吸食后足以致命的有毒物质。对于禁令,美国电子烟使用者认为政府“支持大麻合法化,但不支持电子烟是虚伪的,一味对电子烟发禁令将迫使电子烟用户重新回到传统烟草或黑市,而这恰恰是诱发许多疾病的根本原因”。
 
  “美国电子烟失控,很大程度是将健康问题上升到道德高度,却没有真正推动有效措施进行管控。”美国媒体VICE近日针对英美电子烟行业差异采访了多位学者和专家,其中一位人士表示,“另一个核心问题是美国相关组织为了拿到研究经费,而滋生的官僚主义。真正的政策制定者要么完全不了解烟草历史,要么是选择性忽略它。”伦敦国王学院烟草成瘾问题博士后、高级研究员黛博拉·罗布森在此次采访中呼吁:“英国已经循序渐进的建立了完善的电子烟监管体系,并对尼古丁含量进行严格管控。因此英国官方也不太担心电子烟会成为青少年接触尼古丁的敲门砖。如果将电子烟推广到全球将令全球受益,没有人能阻挡这个趋势。”
 
  在英国,电子烟企业都严格遵循欧盟烟草产品指令(TPD)对制造、展示和销售进行规则化管理和执行,其中包含电子烟在内的全部烟草制品的制造、设计、包装、销售、广告等方方面面。欧盟TPD还硬性规定电子烟的尼古丁含量;所有产品包装都需要标注明确的原料和警示语;任何进入欧盟市场的电子烟产品都需要进行严格的检测,包括电子烟释放物分析、烟油成分分析、尼古丁释放量,以及生产流程等等。
 
  杜绝未成年人使用是良心与底线
 
  尽管英美两国对电子烟的态度截然不同,但在一个问题上形成高度共识——对青少年的保护问题。虽然美国FDA提出了监管要求,要求消费者至少18岁才能购买电子烟用品,但在FDA对零售商进行突击检查时,仍有零售商向青少年售卖烟草和电子烟产品。更为严重的是,还有一些美国青少年通过黑市等非法渠道购买电子烟设备,并将大麻油填充在其中,在YouTube就有视频教授青少年如何将大麻油装进电子烟设备。
 
  作为全球最大的电子烟厂商,Juul针对青少年的营销推广,致使美国青少年使用电子烟也是不争的事实。“容易隐藏、带有香味”,Juul以此为卖点进入青少年市场,Juul的竞争对手Candy Pens则在广告中用嘻哈明星、开心的青少年和性感女郎作为推广画面,“这对青少年产生难以抗拒的效果”,FDA一位官员称。从美国青少年烟草调查可以看出,2017年到2018年一年中,美国读高中的孩子使用电子烟的比例增加了78%,而美国初中生中,一年内这个增长接近50%。调查显示,在抽电子烟的青少年中,82%的人都是因为喜欢新奇口味才尝试电子烟的,“他们以为这只是水果味的水蒸气,尽管年轻人已经在关于烟草方面受到良好教育,但他们仍然在尝试电子烟”。
 
  为此,美国总统特朗普发布推特称:“我更喜欢雾化电子烟能替代传统香烟,但需要确保这种替代方案对所有人都是安全的。让我们把伪劣品从市场上清除,让我们的孩子远离电子烟!”一家英国媒体《Eveningstandard》后来爆出了让美国总统有点尴尬的八卦:特朗普欲封杀“调味电子烟”,是因为第一夫人发现了他们的小儿子“好这一口”。在FDA的监管要求下,Juul已经关闭其社交媒体账户,并声称不会再设计一些年轻人比较喜欢的图片或者场景,尽量不引起年轻人的注意,不让年轻人把它当做“潮流时尚”的标志。
 
  今年八月,清华大学课题组发布的中国第一本电子烟蓝皮书,强烈建议推行行业立法及监管制度,包括对产品生产、销售等场景进行全流程管理,同时,企业应尽到社会责任,杜绝向不满18岁的未成年人出售电子烟。作为尼古丁盐的发明者,喜雾电子烟联合创始人邢晨悦表示,她把喜雾当做一个研发机构,以替烟产品来帮助烟民及其身边人减害。考虑到电子烟可能对年轻人造成的危害,喜雾将自己定位于“最不炫酷”的产品,以成熟烟民为潜在消费群体。
 
  雪加电子烟联合创始人王飒也在多个场合表示,雪加通过商业手段杜绝青少年接触电子烟,包括:在产品包装上明显标识未成年人不得使用电子烟;线下线上渠道严格禁止向未成年人出售。清华电子烟蓝皮书课题组负责人、清华大学社会学系副教授严飞表示,对于电子烟这种市场空间巨大,又处于初期的新型快消品,政府有效开展监管是行业健康发展的关键。
 
  美国在电子烟监管方面的失败经验,数百万青少年因为好看好玩的电子烟而沉迷尼古丁,或许可以给中国监管部门借鉴。他呼吁监管部门尽快出台标准,严格规范电子烟的销售渠道,严格禁止电子烟的广告营销,严格限制电子烟面向青少年推广,建立起完善的电子烟监管体系。
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